Momenteel wordt gesleuteld aan het wetsvoorstel voor klokkenluiders, inmiddels is het originele wetsvoorstel gewijzigd. De wetgever beoogt met het wetsvoorstel voor klokkenluiders om ten minste twee doelen te realiseren. Het wetsvoorstel beoogt ten eerste om zo veel mogelijk drempels weg te nemen voor personen die een maatschappelijke misstand aan het licht willen brengen. Dit geldt voor personen uit zowel de publieke sector als de private sector. Onze volksvertegenwoordigers kunnen niet veel doen als zij niet op de hoogte zijn van onze maatschappelijke problemen. Deze reactiepolitiek is deels afhankelijk van onder andere de input van klokkenluiders.
Wat onlosmakelijk verbonden is met het aan het licht brengen van maatschappelijke misstanden, is de positie van de klokkenluider zelf. Het tweede doel van dit wetsvoorstel is dan ook om de klokkenluider wettelijk te beschermen. Als de klokkenluider de klokken niet laat luiden, dan worden onze volksvertegenwoordigers niet gealarmeerd. De drempel om de klokken te laten luiden, is afhankelijk van de positie waarin de klokkenluider zich bevindt of de positie waarin de klokkenluider zich mogelijk in gaat bevinden. De persoonlijke omstandigheden van enkele klokkenluiders uit het verleden, zoals Ad Bos, Paul Schaap, Fred Spijkers en Arthur Gotlieb, hebben aangetoond hoe het leven van een klokkenluider verwoest kan worden na het melden van een maatschappelijke misstand.
Door middel van het wetsvoorstel wordt het Huis voor klokkenluiders in het leven geroepen. Het Huis zal de taak krijgen om onderzoek te doen naar maatschappelijke misstanden. Hoewel je uit de naam ‘het Huis voor klokkenluiders’ de symbolische betekenis van bescherming kunt afleiden, blijkt van enige bescherming door het Huis geen sprake te zijn.
Ik zal in deze blog aandacht besteden aan de rol, taken en bevoegdheden van het Huis. Daarnaast zal ik ingaan op de actualiteiten rondom het Huis en de bescherming door het Huis. In andere blogs zal ik aandacht besteden aan de positie van de klokkenluider en de positie van de financiële onderneming ten aanzien van dit wetsvoorstel.
Hoog College van Staat vs. Zelfstandig Bestuursorgaan
In het eerste wetsvoorstel werd uitgegaan van de mogelijkheid om het Huis onder te brengen bij de Nationale Ombudsman. Het Huis zou dan een afdeling worden van de Nationale Ombudsman, net zoals de Kinderombudsman en de Veteranenombudsman. In de Eerste Kamer en bij de Raad van State zijn echter bezwaren ontstaan over deze constructie. Ik zal twee van deze bezwaren beschrijven.
Op eigen initiatief
Het Huis zou dus een afdeling van de ombudsman worden. Dit zou impliceren dat het Huis ingericht wordt met de ‘middelen’ die de ombudsman heeft en dat het ook een Hoog College van Staat zou worden. Gelet op de uitgangspunten voor de ombudsman: ‘onpartijdigheid’ en ‘onafhankelijkheid’, is de beslissing om het Huis onder te brengen bij de ombudsman niet vreemd. De wetgever brengt in artikel 1:1 lid 2 sub f Awb een onderscheid tot uiting in enerzijds advies- en controletaken, en anderzijds bestuurlijke werkzaamheden. Het Huis onderbrengen bij de ombudsman zou het Huis categoriseren in de advies- en controletaken.
Als het Huis een afdeling zou worden van de Nationale Ombudsman, dan is titel 9.2 Awb ook van toepassing op het Huis. In artikel 9:26 Awb is bepaald dat de ombudsman bevoegd is om uit eigen beweging een onderzoek in te stellen naar de wijze waarop een bestuursorgaan zich in een specifieke gelegenheid heeft gedragen. In principe betekent dit dat het Huis de bevoegdheid heeft om op eigen initiatief te handelen, zonder een melding van een klokkenluider. Het Huis kan dan op eigen initiatief organisaties in de publieke- en private sector benaderen om mogelijke maatschappelijke misstanden te onderzoeken. Het belang dat klokkenluiders melding doen van maatschappelijke misstanden zou dan gepasseerd worden.
Het enige dat de wetgever in het eerste wetsvoorstel beschrijft over het eigen initiatief van het Huis staat in artikel 10: alleen de verplichting tot het doen van een onderzoek vervalt als eenmaal besloten is om een verzoek niet nader te onderzoeken of voort te zetten. Volgens dit artikel blijft de bevoegdheid dan wel bestaan.[1]
Senator De Graaf maakte bezwaar tegen het onderbrengen van het Huis bij de Nationale Ombudsman. Hij vindt het ondoordacht om de publiekrechtelijke normen uit de Algemene wet bestuursrecht toe te passen op de private sector.
“Het ongeclausuleerd inzetten van publiekrechtelijke onderzoeksbevoegdheden in de private sector kan de grondrechten van burgers en bedrijven veronachtzamen.”
In het licht van artikel 78a Grondwet zou de ombudsman alleen vergaande bevoegdheden hebben jegens het Rijk, bestuursorganen en private rechtspersonen die een publieke verantwoordelijkheid hebben gekregen. Senator De Graaf stelde voor om van het Huis een zelfstandig bestuursorgaan te maken. De initiatiefnemers van het wetsvoorstel hebben deze optie dan ook overgenomen in het gewijzigde voorstel.
Verantwoording
De afdeling advisering van de Raad van State had bezwaar gemaakt tegen de wijze waarop het Huis verantwoording zou moeten afleggen. Het was onduidelijk aan wie het Huis verantwoording moest afleggen. De Raad van State heeft een voorkeur om deze verantwoording af te laten leggen bij de Tweede Kamer.
De behandeling van het vermoeden van een maatschappelijke misstand
Het Huis zal op de eerste plaats bevoegd zijn om een melding te kwalificeren als ‘vermoeden van een misstand’. Meldingen die al een jaar voor de oprichting van het Huis kenbaar zijn gemaakt, bij bijvoorbeeld de werkgever, worden door het Huis niet in behandeling genomen. Ook anonieme meldingen worden door het Huis niet in behandeling genomen. Bij de melding moet duidelijk worden gemaakt welke organisatie betrokken is bij de misstand. Daarnaast zal de melding tevens enigszins concreet moeten zijn. De kans dat een in algemene bewoordingen geformuleerd verzoek in behandeling wordt genomen is klein.
Het vooronderzoek
Het Huis zal een vooronderzoek instellen als sprake is van een vermoeden van een misstand. In deze fase zal onderzoek gedaan worden naar het maatschappelijk belang dat vermoedelijk geraakt wordt door de gemelde misstand. Er is sprake van een misstand als:
- een wettelijk voorschrift is geschonden;
- er gevaar dreigt voor de volksgezondheid, de veiligheid of het milieu;
- er een onbehoorlijke wijze van handelen of nalaten is, die een gevaar vormt voor het goed functioneren van de openbare dienst (schending van integriteit, zoals fraude en corruptie).
Het Huis dient in principe zelf voldoende capaciteiten te hebben om het onderzoek te verrichten. Als dit niet mogelijk is, dan kan het Huis zich wenden naar externe deskundigen. Volgens het wetsvoorstel heeft het Huis een half jaar om het vooronderzoek te voltooien. Een harde deadline is deze termijn echter niet. Het vooronderzoek zal gericht zijn op het beoordelen of er sprake is van een misstand. De uitkomsten van het vooronderzoek mogen niet gepubliceerd worden. Indien sprake is van een misstand, dan is het uiteraard van belang om voorbereidingen te treffen voor nader onderzoek.
Het onafhankelijk feitenonderzoek
Het onafhankelijk feitenonderzoek is het nader onderzoek naar de misstand, waarbij het Huis specifieke bevoegdheden heeft. Hierbij kan gedacht worden aan het horen van getuigen en het inzien van documenten. Het Huis zal streven om het feitenonderzoek binnen een jaar af te ronden. De uitkomsten van dit onderzoek zullen naast een feitenverslag ook oordelen en aanbevelingen bevatten. Na de onderzoeksperiode zullen de uitkomsten gepubliceerd worden. De onderzochte organisatie en de melder worden in de gelegenheid gesteld om commentaar te geven op de onderzoeksresultaten. Hoe dat precies in zijn werking gaat, is niet duidelijk. Wel is duidelijk dat de onderzochte organisatie aan het Huis zal moeten laten weten of en hoe zij gevolg gaan geven aan de aanbevelingen.
Jaarlijks verslag
Het Huis zal jaarlijks verslag moeten doen van zijn werkzaamheden aan de minister van Buitenlandse Zaken en aan de Kamers der Staten-Generaal. Dit verslag zal gepubliceerd worden, met uitzondering van informatie die de nationale veiligheid kan schaden.
Overige taken en bevoegdheden
Het wetsvoorstel staat grotendeels in het teken van het melden van misstanden. Het Huis heeft echter ook bevoegdheden om onderzoek te doen naar de bejegening van de werkgever naar de werknemer of melder toe. De wetgever beoogt met dit wetsvoorstel zich ook richten op de integriteit en de cultuur van een organisatie. Het is aan het Huis om tevens onderzoek te doen naar de cultuur en integriteit van de organisatie, als daar aanleiding voor is.
Het Huis heeft verder de taak om de melder te adviseren bij de te ondernemen stappen. Hierbij kan gedacht worden aan het verwijzen van de melder naar loketten voor hulpverlening. Tot slot kan het Huis de melder ondersteunen bij zijn of haar verzoek voor een uitkering bij het Fonds. Het Fonds zal een zelfstandig bestuursorgaan worden die ook in het leven wordt geroepen door middel van dit wetsvoorstel.
Is het Huis daadwerkelijk een huis voor klokkenluiders?
Zoals ik al in het begin van mijn blog heb beschreven, lijkt de naam ‘het Huis voor klokkenluiders’ enige betekenis voor bescherming te symboliseren. Uit de taken en bevoegdheden van het Huis kan afgeleid worden dat het Huis twee algemene taken heeft. Het Huis heeft ten eerste een onderzoekstaak en ten tweede een adviestaak. Beide taken zijn in essentie niet gericht op het beschermen van de klokkenluider. Het onderzoek richt zich namelijk op de maatschappelijke misstand en eventueel de wijze waarop de werkgever de werknemer/ambtenaar heeft bejegend. En het advies is gericht aan de klokkenluider, maar behelst geen bescherming.
Het Huis kan aanbevelingen doen aan de betreffende organisatie. Maar hoe effectief is een aanbeveling in de bescherming van de klokkenluider? De bevindingen van het Huis kunnen gecommuniceerd worden naar de organisatie. Vervolgens is het aan deze organisatie om al dan niet gehoor te geven aan de bevindingen. Het is aannemelijk dat publieke organisaties eerder gehoor geven aan de aanbevelingen, vanwege het naleven van fundamentele bestuursrechtelijke beginselen en uitgangspunten. Maar deze beginselen en uitgangspunten gelden niet voor private organisaties.
De organisatie zal moeten argumenteren waarom zij wel of geen gehoor geeft aan de aanbevelingen. Als de organisatie de aanbevelingen naast zich neerlegt, welke middelen heeft het Huis dan om invloed uit te oefenen? Het is dan aan de toezichthouders om actie te ondernemen. En als het Huis ruim anderhalf jaar onderzoek heeft verricht, dan kunnen de toezichthouders pas anderhalf jaar later ingrijpen of ingrijpen als het leed tussentijds is geschied. Praktisch gezien is dit geen efficiënte gang van zaken, laat staan wat de mogelijke politieke gevolgen zullen zijn van te laat ingrijpen voor de toezichthouders. Het is dan aannemelijker dat de toezichthouders eerder ingrijpen.
“De taken van het Huis zijn gericht op de eerste doelstelling van het wetsvoorstel, namelijk het onderzoeken van maatschappelijke misstanden.”
Het Huis is dus niet uitgerust om de klokkenluider te beschermen. Een mogelijk gevolg hiervan is dat het Huis geen vertrouwen kan geven aan de klokkenluider voor wat betreft zijn of haar bescherming. Essentieel is dat de klokkenluider wordt beschermd, zodat de drempel om maatschappelijk misstanden aan de kaart te stellen wordt verlaagd. De bescherming van de klokkenluider hangt grotendeels af van andere aspecten uit het wetsvoorstel die niet verbonden zijn met de taken en bevoegdheden van het Huis.
De ombudsman heeft gezag, geen macht. Het lijkt er sterk op dat Het Huis, ondanks dat het geen afdeling zal worden van de ombudsman, ook alleen gezag zal hebben en geen macht. En met gezag alleen kan de klokkenluider niet beschermd worden.
[1] Wetsvoorstel Wet Huis voor Klokkenluiders, Kamerstukken II 2012/13, 33 258, nr. 7, pag. 11.
[2] Wetsvoorstel Wet Huis voor Klokkenluiders, Kamerstukken II 2012/13, 33 258, nr. 7, pag. 7.
Links
https://www.raadvanstate.nl/adviezen/samenvattingen/tekst-samenvatting.html?id=312&summary_only=
https://www.eerstekamer.nl/nieuws/20140520/wetsvoorstel_huis_voor